|
如何看電力體制改革現(xiàn)狀:反思六年電改 |
時間:2021年03月04日 瀏覽:1058次 |
中國新一輪電力體制改革,從2015年3月發(fā)端,現(xiàn)已走到第6個年頭。六年來,我們時刻面臨著管制定位邏輯與經(jīng)濟競爭邏輯的碰撞。截止目前,管制邏輯依然占據(jù)主導(dǎo)地位。因此改革進(jìn)展相對有限。
有句頗有哲理的話是“存在的就是合理的”。它具有兩個假設(shè):1. 現(xiàn)狀是完美的;2. 在改變(reform)與不行動(inaction)之間,我們可以有所選擇。如果改變是不完美的,那么不行動、維持現(xiàn)狀往往是合適穩(wěn)健的選擇。
然而,電力行業(yè)目前的現(xiàn)狀可以維持嗎?如果可以維持,是否我們就可以容忍這種現(xiàn)狀?這涉及到如何理解我們所處的現(xiàn)狀。
在中國,理解電力行業(yè)所處現(xiàn)狀存在難度。人們往往在意識形態(tài)上有重大分歧,甚至對于事實問題都存在不同的理解。思想市場中,存在大量“基于模糊理念、而不是確切現(xiàn)狀”的無參照系的廉價討論。
這一次我們試圖從幾個不同視角探討目前的現(xiàn)狀。進(jìn)而分析,如果不能維持現(xiàn)狀,是因為哪些外部條件發(fā)生了變化?
我們需要強調(diào)的是:隨著可再生能源快速增長,電力行業(yè)現(xiàn)狀變得脆弱且不可維持。改革即使非常不完美,也好過于保持現(xiàn)狀。從這一意義上,改革永遠(yuǎn)是進(jìn)行時,沒有完成時。
六年電改的實質(zhì)性影響 2020年12月21日,中央政府發(fā)布《新時代的中國能源發(fā)展》白皮書,對過去6年電力體制改革的成果進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)(專欄9)。它特別包括:輸配電價獨立、交易機構(gòu)獨立規(guī)范運行、配售電業(yè)務(wù)放開以及電力市場建設(shè)四個方面。
事實上,早在2012年,《中國的能源政策》白皮書已對上述方面的改革基本做了設(shè)計:深化電力體制改革,穩(wěn)步開展輸配分開試點。積極推進(jìn)電價改革,逐步形成發(fā)電和售電價格由市場決定、輸配電價由政府制定的價格機制。
這些方面的進(jìn)展直觀可見。與之相關(guān)的,6年來電力改革的間接影響,也體現(xiàn)在社會認(rèn)知水位、消費者負(fù)擔(dān)以及行業(yè)主體行為的改變上。但是這些都是暫時的“小事故”,很快消失或者被遺忘。那些潛在、具有長期實質(zhì)性的影響體現(xiàn)在:
1. 消費者電費負(fù)擔(dān)。中央政府代表消費者,鎖定了電價水平,這是在電力消費者組織缺位情況下的權(quán)宜之計。但是,能夠參與市場的,往往只有大工業(yè)用戶,它們之前電價高得并不離譜;而真正負(fù)擔(dān)沉重的商業(yè)與小工業(yè)用戶往往因為交易成本等問題并無機會直接參與。2015年3月,環(huán)渤海動力煤指數(shù)在500元/噸左右;到了2021年1月,這一指數(shù)維持在600元以上的高位。這一權(quán)宜之計面臨上游市場環(huán)境變化的挑戰(zhàn)。
2. 一定程度上打破了電力統(tǒng)購統(tǒng)銷模式。目前全國電力雙邊交易電量比例約30%,大部分省份實現(xiàn)了輸配電價的單獨核算(廣東不是)。超額壟斷利潤的來源有所收窄。目前電網(wǎng)企業(yè)在跨區(qū)專線、計劃外電量購買等環(huán)節(jié)仍具有壟斷尋租。
3. 社會對電力行業(yè)運行,特別是物理、財務(wù)層面的交互關(guān)系有了更高的“水位”認(rèn)識。認(rèn)識到中國電價仍舊虛高,對調(diào)峰輔助服務(wù)是生造的輿論成為越來越多的常態(tài),而相反的情況成為例外。這對于行業(yè)的健康發(fā)展是不可或缺的。
4. “維持現(xiàn)狀”戰(zhàn)略似乎在2020年發(fā)生了全面的轉(zhuǎn)變。中國工程院院士郭劍波先生2020年11月曾公開表示:適應(yīng)高比例新能源電力系統(tǒng),電源電網(wǎng)都要改變。這是首次表態(tài)“電網(wǎng)也需要改變”。這一表態(tài)的長遠(yuǎn)意義絕不能低估。在我們的理解中,過去中國對于可再生能源的所謂“消納”,是通過系統(tǒng)既有冗余來應(yīng)對可再生能源并網(wǎng)的“最小努力”原則。而未來,電網(wǎng)的地位與角色將在未來電力系統(tǒng)中變得愈加重要。
改革無疑是有成本的。對于這場已經(jīng)持續(xù)6年的改革,其成本主要體現(xiàn)在:
1. 競爭性短期與長期市場的建設(shè),需要極高的能力與基礎(chǔ)實施建設(shè)。這中間充滿著大量的試錯過程與成本。典型的,比如甘肅所謂的現(xiàn)貨試點,完全是過去的調(diào)度范式換個說法。中長期合同的強制簽署,如果走到極端程度,將無異于過去的計劃小時數(shù)模式。
2. 相比于高昂的政府保證的標(biāo)桿電價,市場形成的價格無疑是更低并存在風(fēng)險的。這種差價代表著電廠收益的減少,甚至?xí)斐煽傮w過剩環(huán)境下部分電廠的破產(chǎn)乃至關(guān)閉。這可以稱為改革的“擱淺成本”。但是與發(fā)達(dá)國家處理的方式——通常建立顯性的轉(zhuǎn)型基金不同,中國這種改革成本的承擔(dān),往往是隱性或隱藏的,比如直接加在部分缺乏話語權(quán)的群體身上。由于改革缺乏必要的透明度,改革成本的支付往往是抓壯丁、抓沉默者(發(fā)電集團)模式。
3. 由于電力系統(tǒng)的既有歷史基礎(chǔ),缺乏經(jīng)濟調(diào)度與統(tǒng)一市場的基本意識,無法承載“天生愛自由”的可再生能源大發(fā)展的議程。部分綠色倡議群體,扮演著壟斷尋租者扭曲電力系統(tǒng)概念、破壞統(tǒng)一市場、忽悠政府與大眾的“幫忙”角色。
改革暴露出的體制問題 市場化改革的基本目標(biāo),是建立以市場效率為目標(biāo)的市場價格形成體系。這是唯一的目標(biāo)。改革因為舊有系統(tǒng)存在的無效率,而往往出現(xiàn)并顯示出改革成本。
但是,這一改革成本的支付,必須具有額外的渠道,而不能由創(chuàng)造的市場本身去平衡或攤派。這將嚴(yán)重扭曲市場的功能,甚至市場機制將不復(fù)存在。過度干預(yù)的半市場,甚至要比高度管制的系統(tǒng)還要差。
廣東電力中長期以及現(xiàn)貨交易,在這一基本理念上出現(xiàn)了巨大偏離。眼花繚亂的攤派、再分配以及“一鍋攤”操作,儼然變成一種任意的福利劃分。英國電力市場經(jīng)濟學(xué)專家Michael Pollitt完全看不懂,說“你們在干嗎?”。
從最一般的概念上,作為商品,電力實時需求與供應(yīng)平衡所對應(yīng)的價格,才是最有效率的價格。因此,在歐美市場,調(diào)度(ISO/TSO)組織的實時/平衡市場,是其他所有遠(yuǎn)期(包括日前)市場的參照系。定價與結(jié)算無疑都要根據(jù)實時市場的價格來確定。
但是問題在于,中國的調(diào)度是整個系統(tǒng)的指揮官,而不是一個平等的市場參與者。它不需要去“購買”平衡資源以待調(diào)用,而是一紙行政命令“70%以內(nèi)的調(diào)節(jié)都免費”能把所有機組都作為它的備用資源。這部分缺乏方法論定價(也可以說:定價為0),也不需要定價,“省事”。所以,這些機組不是系統(tǒng)備用,而是脫離系統(tǒng)安排的電網(wǎng)備用。它沒有動力盡量去優(yōu)化運行、減少備用以節(jié)省成本。
這樣的話,所有的遠(yuǎn)期市場如果有平衡偏差,就缺乏了結(jié)算的參考標(biāo)準(zhǔn),從而衍生出諸多分?jǐn)偡绞?,特別是基于發(fā)用電量的“均攤”——又是一筆糊涂賬。
從監(jiān)管與激勵視角,有了實時市場的價格,參與更遠(yuǎn)期市場(更早關(guān)門)的預(yù)期才能夠明確,從而促進(jìn)市場的平衡。沒有機組愿意比實時價格更低賣出,沒有消費者愿意比實時價格更高買入。沒有了這個標(biāo)桿,消費者/生產(chǎn)者的預(yù)期是不清楚與不穩(wěn)定的,那么整體意義上,它的其他市場的行為就可能是不合理的。
改革的思維方式抉擇 微觀競爭理論說:已建成機組的決策行為只考慮可變運行成本。因為投資成本已經(jīng)沉沒,考慮也沒有用,反而在競爭中會造成更大的損失。
計劃思維似乎隱含著:我建成了,投資已經(jīng)發(fā)生,就必須能夠收回來。所以,必須保證我的投資成本不“沉沒”。至于誰來保證,如何保證,那是后話,給個割裂市場的高價格就搞定。
國企保值增值思維似乎意味著:我的投資必須有利潤。不僅要收回投資成本,還要有更多的小時數(shù)以取得利潤。甚至于在某些情況下,這成為其他利益群體需要尊重的權(quán)威,而不是自身努力的必要,不需要考慮合理的方式方法問題。這是能源系統(tǒng)中仍舊存在諸多政治“白象工程”——高能見度與政治象征意義,而缺乏經(jīng)濟理性項目——的重要誘因。
幸運的是,隨著中國更高層面政府政策以及理念上的突破,統(tǒng)一市場與公平競爭原則有望得到更大程度的尊重。市場監(jiān)管總局2020年5月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)公平競爭審查工作的通知》要求用3年左右時間,基本建成全面覆蓋、規(guī)則完備、權(quán)責(zé)明確、運行高效、監(jiān)督有力的公平競爭審查制度體系,制度權(quán)威和效能顯著提升,政策措施排除、限制競爭問題得到有效防范和制止。
公平與效率的平衡,是所有國家,特別是目前遭遇困境的歐美國家普遍面臨的問題。效率是競爭環(huán)節(jié)的事情,公平是再分配環(huán)節(jié)(比如民政部)的事情,它們可以在較高的層面二次分配平衡就可以了。但是中國的特色在于,這一平衡往往在很低的層面上實施,即在市場池子里面 “攪和”。這種在低層面兼顧的做法,很大的可能是既丟失效率,也實現(xiàn)不了公平——蛋糕壓根做不出來。
一個政策或者機制的改變,有其動機與目標(biāo),也會存在各種的伴生影響。中國的部分政策邏輯,往往是“搞定”的邏輯。也就是說,即使有伴生影響,最好也在一個小的范圍內(nèi)把這種影響搞定,而不需要更大層面與邊界外的改變,比如財政額外支付責(zé)任。典型的就是調(diào)峰輔助服務(wù)機制的設(shè)計,在處于競爭關(guān)系的電源體系內(nèi)的“勾兌”。
由于中國能源治理中的“層層攤派”做法,抓壯丁現(xiàn)象比比皆是,技術(shù)中性的體現(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)要少于成本中性的考量。從上攤派到下面,中下層操作人員權(quán)力、資源與視野都有限,“公平與效率兼顧”的說法或者使其尊重但是掩蓋現(xiàn)狀,或者以“搞定”為基本目標(biāo),而無法顧及合理方式方法問題。
來源:能源雜志 |
上一篇 | 返回目錄 |
下一篇 |
版權(quán)所有:山西祥睿能源有限公司 www.yrjkwy.com 地址:山西綜改示范區(qū)太原學(xué)府園區(qū)長治路230號能源互聯(lián)網(wǎng)大廈5層512室 ICP備案:晉ICP備19004433號-1號 晉公網(wǎng)安備14019202000540號